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【人民法院报】加强审判力度 提升审判质量
——天津高院关于财税类行政案件的调研报告
  发布时间:2017-08-04 10:54:44 打印 字号: | |

核心提示:财税类行政案件在行政审判中所占比例并不多,但近年来有逐年上升的趋势。同时,由于其专业性特点,财税类行政案件有其特殊属性和问题。天津市高级人民法院成立课题组,对财税类行政案件的特点和存在问题进行了梳理和分析,并提出了相关建议。

    一、2011年至2016年全市法院财税系统行政审判工作情况

    2011年至2016年,全市法院受理财税类行政案件68件。其中,一审案件46件,与全市行政一审案件11333件相比,仅占全市行政案件总数的0.41%。二审案件22件。在审结的46件一审行政案件中,判决财税机关胜诉23件,胜诉率为50%;判决被告行政机关败诉5件,败诉率为10.87%;撤诉案件为17件,占36.96%。(见图一)

    1.财税类案件总体数量较少。总体来说,与治安、房屋征收等行政案件较多的领域相比,财税类行政案件数量较少,仅占全市行政案件很小一部分。2015年,案件数量由2014年的1件上升到9件,2016年,全市法院受理财税类行政一审案件20件,是2011年以来受案数量最多的一年。(见图二)

    2.财税类行政案件的类型。财税类行政案件主要以不服行政机关作出的行政决定为主,其中涉及税务处罚决定9件,涉及税收处理决定12件,包括税收保全措施、税务征收决定等事宜,占全部案件的45.65%。另外涉及税务机关不作为7件,包括要求行政机关依法征收税款等;涉及信息公开6件;涉及行政赔偿案件4件;涉及税务强制执行案件1件,其他6件。

    3.财税类行政案件的区域分布。2011年至2016年涉财税类行政一审案件以区县级及市级机关为被告的分布较为平均,主要有涉及区县级机关18件,市级机关10件,其中天津市财政局7件,天津市地方税务局2件,天津市国税局1件。在区域上,由于我市管辖制度的改革,和平区法院受理案件量较大,共计28件,占所有案件的60.81%。在既有的行政审判体制下,管辖制度改革是改善司法环境,化解行政审判压力的有效举措。2015年,我市法院认真执行新修订的行政诉讼法,着力解决长期积累下来的困扰行政审判工作的诸多难题,积极稳妥推进跨行政区域管辖行政案件。经最高人民法院批准,和平法院跨区域管辖以市级行政机关为被告的行政案件。

    4.财税类行政案件的结案方式。2011年至2016年六年间,财税类行政机关一审败诉案件数量为5件,败诉率为10.87%。财税类行政案件的突出特点为撤诉率较高,实体审查案件数量较少。根据结案方式统计,六年间共有撤诉案件17件,其中当事人主动撤诉16件,按撤诉处理1件。同时裁定驳回起诉8件;裁定不予受理1件;以判决形式结案共19件,其中维持2件,驳回诉讼请求12件,确认违法2件,撤销2件,履行职责1件。

    二、当前财税类依法行政工作的主要特点

    根据对2011年至2016年财税类行政案件的梳理分析,发现财税类行政案件既有和其他行政案件的共性问题,也有自身明显特点。主要体现为:

    1.财税类行政案件的当事人以公司法人为主,个人提起的行政案件较少。这是由财税类行政执法的特点所决定的,即参与商事活动较多,直接面对自然人相对较少。财税类行政执法活动直接关系到商事活动的规范。例如,在天津某公司诉天津市某区国家税务局稽查局撤销行政强制行为案中,被告给原告送达的《税收强制执行决定书》中,没有作出该决定的日期,违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款第(五)项的规定,属违法行为。并且被告不同意为原告的银行存款担保,但该审核意见并未通知原告,而是作为向其领导的工作报告,留档存查,随后直接采取了强制执行措施。

    2.财税类行政案件总体数量较少。一方面原因是财税类行政机关在执法过程中依法行政水平相对较高,另一方面也与行政相对人的心态有关,由于在商事活动中公司法人等行政相对人不可避免地会频繁与财税类行政机关打交道,且财税行政机关处于较强势的地位,很多行政相对人不愿意通过诉讼的方式解决与财税类行政机关之间的矛盾,而是更倾向于私下协商解决。

    3.财税类行政案件撤诉率较高。与大部分行政案件撤诉率低的情况相反,财税类行政案件撤诉率较高。除了部分案件是应先行复议,告知当事人后自愿撤诉的以外,大部分案件都涉及具体行政行为。虽未进一步统计该部分案件是否由被告自行撤销或者改变了原行政行为的情况下原告撤诉,但是说明该部分案件在进入司法程序后都选择了协调解决矛盾。

    4.财税类行政案件涉及民事主体权益争议较少。很多行政争议案件表面上是由行政机关行使职权引起的,但并非对抗权力之诉,大部分都是平等民事主体之间的权益之争。与此不同,财税类行政诉讼一般都是由行政机关直接行使权力引起的,涉及民事纠纷较少,很少涉及民行交叉。从前述数据可以得出,财税类行政诉讼案件除了信息公开类占主要部分,主要类型为行政决定和行政不作为。

    三、当前财税行政执法工作存在的突出问题

    我市财税类行政执法工作存在的主要问题是违反法定程序,存在问题最为突出的领域是强制行为、税收保全及处罚决定。

    1.违反法定程序。一些行政机关仍存在程序意识淡漠,“重实体轻程序”的问题,尤其在送达、告知等程序环节表现最为突出,不履行告知、送达义务或不遵守法定期限的情况较严重。

    2.认定事实不清,证据不足。一些行政机关证据意识淡薄,对案件事实不认真调查取证,对相关材料不认真审查核实,作出的行政行为缺乏充足的证据予以支撑。例如,在天津市某公司诉天津市某区国家税务局税务行政处罚行政撤销案中,原告虽然存在以增值税发票抵扣税款的事实,但是否存在无货购进,利用他人虚开增值税发票抵扣税款的行为,被告提供的证据不能形成一个完整的证据链证明原告确实存在上述行为。故被告对原告作出的《税务行政处罚决定书》,主要证据不足,应予撤销。

    3.不履行法定职责。在实践中,一些行政机关行政不作为现象仍然存在,尤其在复议机关存在问题较为明显。例如,在天津某公司诉被告天津市某区国家税务局履行法定职责纠纷中,被告在收到原告提交的行政复议申请和银行存款担保后,经审核认为原告的担保不符合《纳税担保试行办法》的相关规定,因此不同意原告的担保。但被告的审核意见并未通知原告,而是作为向其领导的工作报告,留档存查。对于原告的行政复议申请,被告也未予以答复告知。被告的上述行为,违反了《中华人民共和国行政复议法》及国家税务总局《税务行政复议规则》的相关规定,属行政不作为的违法行为。

    四、当前财税类行政审判工作中的问题

    1.救济权利功能弱化。根据对2011年至2016年间财税类行政案件分析,行政审判救济公民权利的功能并未能发挥应有的作用。由于1990年实施的行政诉讼法规定的受案范围上相对狭窄,难以起到对公民权利的救济作用。修订后的行政诉讼法以及立案登记制的实施在一定程度上解决了这一问题,从2015年开始财税类案件受案数直线上升可以说明这一问题。

    2.监督行政功能无力。虽然我国的行政诉讼在功能定位上更偏向于“监督行政”,然而在实际运行中,这一功能发挥作用具有局限性。如上述统计显示,财税类行政案件结案方式中非判决结案率和撤诉率的居高不下,说明法院对进入审判领域的行政行为是否合法的问题并没有全部给予回应。财税类行政案件中,当事人之间的很多实体纠纷在诉讼程序中被回避,导致当事人实际诉求不能得到真正的回应。也使得行政审判监督行政权的功能难以实现。

    3.财税类专业法官的缺乏。财税类行政审判工作的专业性比较强,在案件审理中经常遇到一些涉及财税金融知识的情况。这就要求法官应当具有相应的财税金融知识,才能更好地对案件情况进行把握和分析。但是由于目前此类案件总数较少,且法官一般都不是财税类专业,知识储备具有局限性,案件审理难度较大。

    五、加强财税类行政审判工作的建议

    1.以权利救济为核心开展行政审判工作。财税类行政审判工作应该以权利救济为核心,关注原告的诉讼请求及实际权利损害。目前在我国财税类行政执法中,行政权不断膨胀,违法侵权现象时有发生,这一客观事实更决定了行政审判必须要以救济权利为核心。同时,当前财税类行政审判中较少对当事人实体权利义务直接进行裁判,撤诉率较高,诉讼以外的协调化解成为化解纠纷的主要途径。然而行政诉讼的本质是进行纠纷解决,追求的应当是规则之治,因此在行政审判过程中,既应当关注当事人的实际权益不受侵害,又应当坚持有限度的调解,从而发挥行政审判工作的积极作用。

    2.加强财税机关行政监督。司法权最主要的功能就是通过对行政权行使合法与否的判断来监督行政行为的合法运行。行政机关对行政审判的干预,直接削弱了人民法院的公信力,行政审判功能也就无法发挥。也正是体制上的制约和限制阻碍了行政诉讼的正常运行。但是法院作为审判机关,在监督行政权上不可缺位,也不可自我放弃,以法律制约权力,以权力制约权力。因此,行政审判在财税类行政案件中更要积极行使审判权,监督行政权力的运行,维护当事人的合法权益。

    3.督促财税行政机关规范行政执法。通过各种形式督促加强行政职权法定化建设,实行权力清单、责任清单和负面清单制度,将行政活动全面纳入法治化轨道。督促行政机关加强行政程序制度建设,梳理细化财税类行政执法工作各项程序环节要求,严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。畅通群众表达利益诉求的渠道,通过听证、征询意见等多种方式,强化重大决策和执法过程的公众参与。

    (课题组成员:钱海玲  刘  迪  寇秉辉)

来源:《人民法院报》2017.8.3第8版
责任编辑:天津高院网站管理员