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环境公益诉讼诉前程序相关问题研究
——以京津冀生态联合治理为视角
作者:冉小毅  发布时间:2017-07-04 09:14:05 打印 字号: | |

生态环境治理,是人类共同面临的永恒话题。正如1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》第26条宣告的一样:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”作为新类型诉讼,现行法律缺少对环境公益诉讼诉前程序的相关规定,导致环境公益诉讼案件鉴定难、取证难、审判难等问题突出。本文从生态环境治理的规律出发,立足京津冀环境公益诉讼审判需求,提出建立环境公益诉讼诉前通知和举报、诉前鉴定、协调联动机制接之建议。以图为京津冀地区环境案件审判机制的完善和司法尺度的统一提供思路,实现京津冀地区生态环境联防联治,实现以协同司法保障协同发展之目的。

一、建立诉前程序的现实需求

一个新制度的产生,必有其现实的客观需求。无可否认,行政机关在环境保护和治理方面发挥着重要的作用,在现有法律框架下,我们有必要将设计环境公益诉讼相关制度的目光延伸到诉讼之前。

(一)法律制度层面情况不一

1.审判机关诉前程序推进缓慢。诉前是较之于诉讼中的相对称谓。在传统思维下,立法和司法机关将更多的目光聚焦在案件进入诉讼以后的审判规则制定和实施上,对于诉前程序的关注较少。虽然,最高人民法院以司法文件的形式,对合理配置纠纷解决的社会资源,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制进行了顶层设计。【1】但由于该项改革推行时间较短,在其他纠纷解决领域内尚处于探索阶段。

2.检察机关的法律制度创新。根据人大常委会授权,人民检察院成为了依法提起环境公益诉讼的国家机关,并明确规定了诉前程序是检察机关提起公益诉讼必经的前置程序。如在提起民事公益诉讼前,检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼;在提起行政公益诉讼前,应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。【2】截止今年4月,检察机关对325起案件启动诉前程序,相关行政机关已履行职责或纠正违法224件,占比达68.92%。对仍不履行职责或没有社会组织提起公益诉讼、公共利益继续受到侵害的案件,山东、贵州、福建、湖北、安徽、江苏、广东、吉林等地检察机关已提起公益诉讼15件。【3】

3.行政复议与公益诉讼缺少制度对接。从环境公益诉讼产生的原因来看,环境公益损害的产生直接或间接的与行政监督管理机关的不作为或作为不力有关。行政机关作为最早与污染企业或个人接触的公权力机关,其在损害结果鉴定、损害证据保存等方面具有先天的优势,是诉前程序讨论和构建过程中无法绕开的重要环节。我国相关法律也对行政复议进行了相关规定,按照行政复议法中的规定,行政复议与行政诉讼的基本衔接关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则,以行政复议前置为例外的。【4】如《中华人民共和国行政复议法》第16条规定“公民、法人或其他组织申请行政复议,行政机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议,对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”我国行政诉讼法的规定与此原理相同,但对于行政复议与环境公益诉讼的衔接尚属空白。目前的环境公益立法中,缺少将环境保护行政复议程序列为环境行政公益诉讼制度前置程序的强制性规定,行政复议与行政公益诉讼之间的衔接缺少法律层面的明确规定。

(二)部门法律与公益诉讼衔接不紧密

环境法部门中,关于环境公益诉讼及诉前程序的相关条款很多。另外,对于诉前的调解和诉前由行政主管部门处理相关纠纷的规定,在环境法律部门中屡见不鲜。2008年修订的《水污染防治法》第86条规定:“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。”如《水土保持法》第39条规定的“造成水土流失危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由水行政主管部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”由于立法的滞后性,上述规定多分散于各行政法律规定当中,未能与新确立的环境公益诉讼制度实现有机衔接。如行政机关调解和诉讼的衔接、行政处罚与法院诉讼的对接、环保组织在诉前向行政机关举报等制度存在空白。

(三)诉前制度缺失制约环境公益审判

一方面,随着环境公益诉讼制度的确立,京津冀案件上升尤为明显。2015年全国共有36起环境公益诉讼被受理,案件分布于17个省、自治区和直辖市,其中,贵州省的环境公益诉讼案件最多,有7件,占19.44%;其次为江苏与山东各5件,各占13.89%;福建4件,占11.11%;甘肃、辽宁各2件,各占5.56%;宁夏、四川、重庆、内蒙古、湖南、天津、北京、安徽、浙江、广东、海南各1件,各占2.78%(详见表二2015年环境公益诉讼分布情况表)。北京天津共两件总共占比5.56%,河北没有环境公益诉讼。【5】截至今年9月底,京津冀地区已受理环境公益诉讼案件9起(其中,北京5起,河北2起、天津2起),内容多集中于大气污染责任纠纷。京津冀区域案件增长速度已超过了去年名列第一贵州省。

另一方面,法院环境公益诉讼案件审判效率较低,且京津冀区域没有审结的案件。在中裁判文书内网专网输入“环境公益诉讼”共搜到31条裁判文书信息,最高法院8份,高级法院5份,中级法院15份,基层法院3份。一审12份,二审11份,再审8份。2016年收录结案裁判文书15件,一审结案4件,再审结案8件,二审3件;一审判决3份、裁定1份。(详见表三:2016年中国裁判文书网环境公益诉讼一审结案情况)。

由于诉前程序的缺失,导致鉴定难、取证难、审判难一直是困扰环境公益案件审判的老大难。环境公益诉讼的产生有着复杂的案件成因,始终离开行政监管机关和环境检测部门身影,尤其生态损害结果进行鉴定、对生态环境修复费评估等困扰审判的老大难问题,原本都是环境行政检测机构的本质和专长。如果把环境生态公益纠纷的化解和行政机关的配合相脱离,而直接引入司法程序。那么,困扰环境公益诉讼审判的“立案容易结案难”问题就会长期存在。当然,现实中也存在行政机关不愿意与法院配合的情况,那就更需要在法律制度和实践中对诉前程序进行探索,以改变公益诉讼审判孤立无援的局面。

二、域外各国的做法

环境公益诉讼的诉前程序世界各国通行的做法。除了少数国家未对环境公益诉讼的前置程序做出特别规定外,大多数国家均有相关的限制性规定,但具体内容上存在差异。【6】

(一)诉前通知和举报

英国的法律规定公民提起公益诉讼之前,必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼,当有关国家机关不作为时,公民才可径行提起诉讼。比较典型的是美国的联邦环境公民诉讼条款,其要求公民诉讼的原告在提起环境公益诉讼之前应当先履行起诉前通知的前置程序,即在通知发出后一定期限内,不得提起公民诉讼。规定通告期是为了给联邦环保局一个机会,以便环保局能够采取有力措施制止违法行为。【7】如美国的联邦环境公民诉讼条款,其要求公民诉讼的原告在提起环境公益诉讼之前应当先履行起诉前通知的前置程序,即在通知发出后一定期限内,不得提起公民诉讼,具体包括以下两类适用情形:1.在违反联邦环境法律特定法律条款或内容之情形下,比如违反该法规定的排放标准、限制、许可证,以及法律执行机构颁布的规章与命令、违反法定的“危险”等,如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图,首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向特定对象(一般包括实施联邦环境法律的行政机构的首脑、被控违法行为发生地所在州政府以及被控违法者)发出通知,在原告发出通知之日起一定期限内(一般为60天),任何人不得提起环境公民诉讼。2.在行政执行机构的不作为违法之情形下,环境公民诉讼条款均规定,原告将该被控违法行为和提起公民诉讼之意图通知给该法律执行机构行政首脑之日起60日内,不得提起公民诉讼。此外,公民诉讼条款一般规定,这种通知方式由环保局局长另行制定规章予以规范。【8】

(二)行政救济前置原则

关于环境公益行政诉讼,世界上部分国家和地区采取了行政复议前置的制度,目的在于尽量将行政争议解决在行政程序中。提起一切行政诉讼必须先有行政决定的存在,否则缺乏诉讼标的,这称之为行政决定的前置原则。【9】

美国的司法审查强调穷尽行政救济原则,即当事人没有利用一切可能的行政救济之前,不能申请法院裁决对他不利的行政决定。当事人在寻求救济时,首先必须利用行政内部存在的、最近的和最简便的救济手段,然后才能请求司法救济。这一原则存在的理由之一便是行政系统内部有自我改正错误的机会,减少司法审查的需要,使法院有限的人才和财力更有效地利用。而没有穷尽行政救济时,司法审查会受到妨碍,因为这时行政机关没有收集和分析有关事实说明采取行动的理由,以作为司法审查的根据。【10】

德国法律为了发挥行政权在执行法律中的主导地位,也规定提起的环境公益诉讼必须以已经申请了行政救济为前提。日本的公益诉讼法律规定,如果要提起居民诉讼,应先履行监察请求程序。即只有居民提起了监察请求,但对于监察委员会及公共团体的对应措施仍然不服,才可以提起居民诉讼。印度最高法院的法院B.N.KirpalJ在BALCO雇工联盟诉印度政府一案中认为“如果政府部门没有履行宪法或法律规定的义务而造成了对公众的损害,可以通过公益诉讼的方式来进行司法干预。但是,公众关注的每一个问题不可能都成为公益诉讼的主题,法院并不打算也不应该履行国家的管理职能”。【11】

(三)诉前鉴定制度

具有英美法系传统之国家和地区的诉讼立法以当事人选定鉴定人为原则,在本质上,其诉讼程序中使用的鉴定证据是由当事人所聘请的专家提供的专家证人证言。具体而言,当事人既可以在诉讼前聘请专家,也可以在诉讼开始后,最后一次审前会议前聘请专家。【12】

在一些具有代表性的大陆法系国家的诉讼立法中,诉前鉴定制度是可以找到明确立法依据的。例如,法国诉讼立法上的“紧急审理程序”和“紧急鉴定命令先行程序”,又如德国诉讼立法上的“独立证明程序”,其中都包含了诉前鉴定程序的内容。在德国民诉法上,其独立证明程序是在1976年修订民事诉讼法时,从过去的证据保全程序发展而来的,兼具证据开示、前期争点整理和促成诉前和解的程序性制度功能。独立证明程序的内容之一就是诉前鉴定,即通过实施诉前书面鉴定预先进行预防性的事实认定,并且由法官实施诉讼前的事实阐明。【13】

虽然,各国的诉讼制度的产生是自身经济、政治、历史以及文化发展的综合结果,但对我们研究环境公益诉讼诉前程序具有一定的借鉴意义。因为环境公益诉讼的产生都是因为人类在社会经济发展过程中利用自然资源不科学而导致,而各国设立环境公益诉讼的目地,也同样都是为了更好保护现在的环境,并负责任的把美好的环境留给下一代。

三、京津冀环境审判诉前程序之构建

曾有学者认为,我国在模式选择上,可以根据不同情况,分别采用直接诉讼和前置程序诉讼两种模式,凡涉及到国家管理机关行政执法的,可以采取前置诉讼模式,让原告在提起诉讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人;凡不涉及国家机关行政执法的,可以采取直接诉讼模式。【14】这种观点具有一定合理性。基于我国法律关于提起环境公益诉讼主体的规定和环境公益诉讼审判实际。本文认为,应当以建立环境保护组提起环境公益诉讼的诉前通知举报制度、诉前鉴定制度以及司法和行政机关协调联动机制为主,着力打造适合京津冀环境司法需求的诉前制度体系。

(一)诉前通知举报制度

如前所述,诉前的通知举报程序是各国普遍的做法。通知举报的主体较为广泛,一般包括自然人、法人及其他组织,通知的对象为环境生态破坏行为人、举报的对象为行政机关;通知举报的内容针对破坏生态环境的行为和环境被破坏的状态。环境公益诉讼的通知举报制度有特定的含义,是指起诉主体在向法院提起环境公益诉讼之前,需向环境侵害人发出停止侵害通知,并向相关机关及组织进行举报,申请调查;但有证据证实侵害发生或有必要立即提起诉讼的除外。环保组织作为环境公益诉讼的法定原告,应对侵权行为自行调查,并向其调查认定的侵害环境公益行为人发出书面通知,要求停止环境侵害行为,排除危害,并采取措施恢复环境原状。侵害人收到书面通知后超过规定期限未停止侵害行为的,该环保组织应该向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门提出书面举报,建议其依法履行查处职责。以上部门收到关于污染环境或者破坏生态行为的书面举报后超过规定期限未实施查处行为的,提出举报的环境保护组织,可以向人民法院提起诉讼,选择是请求人民法院责令其依法履行查处职责,还是通过环境民事公益诉讼请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为。【15】以达到督促行政机关履行行政职责,并依行政职权加强对环境生态破坏行为的治理。对于行政机关不作为则应提起环境行政诉讼。根据现有法律自然人也可以行使通知和举报权利,通知和举报材料可以作为有关组织和机关提起公益诉讼的相关证据。

诉前通知和举报制度,看似阻碍了环境公益诉讼的提起。但其设置符合环境综合治理的规律,是以程序正义实现实体正义的最佳选择。这一点从试点检察院提起公益诉讼诉前程序的制度运用的效果上可以得到充分体现。虽然检察机关提起公益诉讼有着明确的诉前程序,但诉前程序绝不是为检察机关提起公益诉讼专门设置的障碍,相反,这是确保检察机关提起公益诉讼的程序正当性和起诉正义性的规定。【16】以检察院提起行政公益诉讼的方式来监督制衡行政机关可能的滥用权力或怠于履职等行为,成本较高且耗时较长。诉讼不仅仅消耗司法资源,同时也会对行政机关的人财物力造成损耗。若能在启动诉讼程序、动用司法资源之前即可及时纠正行政机关的违法行为,则无需再以提起诉讼的方式耗费人财物力资源。【17】所以,检察院诉前程序的设置,在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐方面确有不可替代之功效。【18】在环境保护组织提起公益诉讼前设置通知和举报程序,同样能起督促行政机关依法履职,科学分流案件,帮助证据收集、节约诉讼资源,有效治理环境污染的效果。鉴于京津冀区域环境联防联治的需要,三地法院可统一推行诉前通知和举报制度,起到集中力量,合理配置审判资源,规范诉前程序的作用。

(二)诉前鉴定制度

我国《民事诉讼》的修改,为诉前鉴定制度的创设提供了支撑。一般认为,诉前鉴定制度是指为了实施诉讼,在法院受理案件之前,鉴定人根据当事人的委托或法院的指定,运用科学技术手段或其专门知识,对将来诉讼所涉及的专门性问题进行鉴别、判断,并获取鉴定意见证据的诉前程序活动。【19】也有学者认为,所谓诉前鉴定,是指在当事人提起诉讼后,法院立案前,鉴定人根据当事人的委托或法院的指定,运用科学技术手段或其专门知识对诉前调解中涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。【20】鉴于环境公益诉讼起诉主体的特殊性,本文认为,可以将诉前鉴定的时间范围予以扩大,从环境生态被破坏之日起到案件进入司法审判之前的时间段之内,相关人员都均可以进行诉前鉴定。在上述的通知和举报过程中,原告均可以单方进行司法鉴定。案件进入法院后,在立案阶段,法院即可引导当事人开展诉前鉴定,并给鉴定机构限定合理鉴定期限,以解决案件长期积压问题。另外,由于环境公益诉讼鉴定费用较高,可探索由环保组织联合设立环境公益诉讼司法鉴定基金,以解决费用不足的问题。

对于环境公益诉讼的诉前鉴定制度,实践中没有探索经验。但自新民事诉讼法颁布以来,对于同样曾因鉴定问题制约审判进程的保险合同纠纷案件而言,相关法院已进行了大量探索。如石家庄铁路运输法院受河北高院指定管辖石家庄市新华区、裕华区、桥西区、长安区保险合同纠纷和运输合同纠纷案件,该院主动推进保险合同纠纷案件诉前鉴定制度,彻底解决了曾因鉴定久拖不决带来的长期积压案件问题。截至9月30号,该院民事案件结案率高达91.55%(以保险合同纠纷为主),案件的平均审限仅有24天。同样,在推行诉前鉴定制度的焦作某法院,自推行诉前鉴定制度以来,2013年1月至2015年5月底,共受理诉前司法鉴定134件,涉及司法鉴定案件的审理期限由原来的平均150天左右,缩短为60天左右。【21】

另外,诉前鉴定作为证据保全的特殊形式,同样对环境公益诉讼证据的固定有着不可替代的作用。鉴于京津冀三地法院受理案件情况不一样,可分别对诉前鉴定制度进行试点,并通过诉前联席会议及时沟通,信息共享。

(三)建立协调联动机制

由于环境公益诉讼的特性使然,加强环境公益诉讼纠纷化解,不能依靠法院一家。在这方面,河北省法院走在了三地法院的前例,其协同省检察院、省公安厅、省环保厅建立了环境执法协调联动机制,联合制定下发了《关于进一步建立实施环境司法执法联动工作机制的意见》,建立环境司法执法联席会议、环境违法案件联动办理、环境执法司法工作协调等制度机制,形成了各司其职相互衔接、协调配合、联动互动的工作格局,并在全省范围内开展环境污染治理专项行动,有效打击了环境资源类犯罪行为。该机制的优势在环境公益诉讼当中也体现的尤为明显。如在河北邢台中院与秦皇岛中院受理的两起大气污染责任纠纷的环境公益诉讼案件审理过程中,行政机关积极履行行政职责,对污染企业采取停业整顿、罚款、限期整改等措施,主动配合审判机关提供证据、开展鉴定,为环境公益诉讼案件审判提供了有力帮助。由于天津法院没有与行政执法之间建立健全的联动共享机制,以致天津法院在审理环境公益诉讼案件过程中,较难得到相应行政机关的支持和帮助。

多元共治,联防联治是生态环境保护的必然途径。尤其要加强与区域内公安、检查、环境资源保护行政执法机关的协调联动,共同扭转生态环境下行趋势,尤其在证据采集与固定、案件协调与和解、判决的监督与执行等方面都需要做好配合。同时还要利用生态环境保护大数据,做好环境生态保护的研判和司法预防。

司法裁判不是纠纷化解的唯一途径,我们在加强用司法力量参与生态环境治理的同时,还要注重行政调解、人民调解、仲裁、行业协会调解等多元化纠纷的解决机制的建立,强化诉前调解,形成非诉与诉讼的无缝对接,形成京津冀区域内生态环境治理的科学体系。

注释

【1】《最高人民法院关于深化多元化纠纷解决机制改革意见》法发〔2016〕14号规定:2. 主要目标。根据“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”的工作思路,建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台,畅通纠纷解决渠道,引导当事人选择适当的纠纷解决方式;合理配置纠纷解决的社会资源,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制;充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用,为促进经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供有力的司法保障。

【2】 《公益诉讼试点决定》规定 :“提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”

【3】 刘子阳:“全国检察已提起公益诉讼15件”,载《法制日报》2016年4月14日第3版。

【4】 蒋善奇 , 刘扬军 . 论复议前置及诉权问题[ J] . 江西科技师范学院学报 , 2003 , ( 3)

【5】 根据2016年《法治蓝皮书》整理,社科文献出版社2016年3月

【6】 郝海青. 环境公益诉讼中的前置程序研究[J]. 中国海洋大学学报(社会科学版),2010,02:85-90.

【7】陈冬. 环境公益诉讼研究——以美国环境公民诉讼为中心[D].中国海洋大学,2004.

【8】陈冬. 环境公益诉讼研究 — — —以美国环境公民诉讼为中心[ D] .中国海洋大学博士研究生学位论文 , 2004 .

【9】 郝海青. 环境公益诉讼中的前置程序研究[J]. 中国海洋大学学报(社会科学版),2010,02:85-90.

【10】王名扬 . 美国行政法[ M] . 北京 :中国法制出版社 , 1995 .

【11】BAlCO Em p loyees U nion (Regd)v .Union of India[ M] . A IR2002 SC 378 , 382 .

【12】李浩.民事证据立法前沿问题研究[M].北京 :法律出版社,2007:188.

【13】王继荣,李益松.诉前鉴定的司法试验及其制度化思考[J].人民司法,2009(23):89-93.

【14】赵许明 . 公益诉讼模式比较与选择[ J] . 比较法研究 , 2003 ,

【15】张建伟、董文涛、王宇:《环境公益诉讼法律制度研究》,2003年中国法学会《环境资源法学研究会年会论文集》。

【16】杨解君 李俊宏 公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨载于《行政法学研究》2016 年第 4 期

【17】应松年等:“行政诉讼检察监督制度的改革与完善”,载《国家检察官学院学报》2015年第3期。

【18】应松年:“行政公益诉讼试点亟待解决的几个问题”,载《人民论坛》2015年第24期。

【19】丁宝同,张美美环境公益诉讼之诉前鉴定机制研究.中国司法鉴定 2014 年第 3 期 (总第 74 期)

【20】钟文君.诉前鉴定具有前瞻性[N].人民法院报,2004-12-16(02)

【21】王卫东,关于开展诉前司法鉴定的可行性分析,载于焦作市中级人民法院网,http://jzzy.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=10830。2016年10月10日访问

来源:中国法院网
责任编辑:天津高院网站管理员