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人民法庭规范化建设的改革路径研究
  发布时间:2015-05-31 17:30:24 打印 字号: | |

范懿

  习总书记对法院工作提出了“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的要求。“人民法庭既是基层人民法院的派出机构和组成部分,处在化解和调处矛盾纠纷的前沿;又是党通过司法途径保持同人民群众密切联系的桥梁和纽带,是展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口。”1人民法庭自身的规范化,对于其审判工作能否让人民群众感受到公平正义,对于基层群众切实拥护法律、信仰法律具有重要影响。试想,如果一个自诩为人民法庭但不挂国徽、工作人员不穿制服的机构,其通过简单随意的立案、审理过程所作出的司法裁判,如何能够让当事人不怀疑该审理过程是工作人员的个人意志所为,又如何能够让当事人信服该裁判文书的法律效力,更如何能够让败诉一方明理信法而息诉服判?孔子曰:“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”2身正令行,无疑是对人民法庭自身规范化建设的有力诠释。
  一、人民法庭规范化建设的必要性
  现阶段,结合人民法庭的功能定位,强调人民法庭的规范化建设具有如下重要意义。
  一是,人民法庭的规范化能够更有效地化解基层社会矛盾纠纷,提高司法公信力。基层社会矛盾纠纷,往往是当事人需要寻找一个可信服的、能居中倾听和调解的个人或组织。在传统文化逐渐被冲淡的背景下,族长、村中老人、社区长者等主体,原先发挥的“矛盾化解人”的作用也日渐消散。深入基层、广泛设立的人民法庭,适逢其时地能够弥补“矛盾化解人”的缺位。尤其通过规范化建设,人民法庭调处矛盾、审理纠纷的功能得到放大,对当事人解决矛盾的需求更加具有说服力、引导力,进而提高司法在人民群众心中的公信力。
  二是,人民法庭的规范化能够加强法律的地位,提升法律权威。人民法庭是人民群众接触国家权力如何实施法律的窗口。人民法庭的规范化,代表了国家对待法律的正式化和法律实施的正规化,让人民群众感受法律不是随意制定或可有可无的,而是具有一定地位的国家规范,是必须要遵守的且是要依据法定形式来遵守的。
  三是,人民法庭的规范化能够更好地普及和宣传法律,增强人民群众对法律的内心拥护和真诚信仰。相比日常生活所接触到的法律,人民法庭适用法律的过程更加专业、更加体系、更加具体,可以让人民群众更直接地感受法律、更全面地了解法律、更切实地接受法律的引导和规制。规范化的人民法庭能够使上述普及、宣传法律的功能得到加强。只有这样切实经历的感受、了解和接受的过程,才能让人民群众真正知法、懂法、信法,真正主动拥护法律,自发信仰法律。
  二、人民法庭规范化建设的地方经验
  在各地法院对人民法庭规范化建设中,分别出台了一些有益的做法,取得了一些成熟的经验。这些做法和经验,可以为人民法庭规范化标准建设提供参考。
  (一)北京
  北京提出了人民法庭的“七有”原则,即“诉讼有人引、材料有人收、案件有人查、电话有人接、咨询有人答、法官有人找、上诉有人办”3,涵盖人民法庭日常咨询、立案、调解、调查、结案、上诉等工作环节,严格规范人民法庭工作程序和工作内容。同时,规范人民法庭设置,要求每一个人民法庭都要在交通不便的边远地区和纠纷集中地区设立1-2个巡回办案点,将坐堂审案与巡回办案相结合,通过定期或不定期的巡回办案,服务辖区群众。
  (二)江苏
  江苏省高级人民法院出台《全省人民法庭规范化管理标准》,从队伍、庭务、审判三个方面,对人民法庭管理工作进行百分制评分考核。具体而言,将法院队伍管理细化为30分,提出“7个加强”,即加强支部建设、加强政治思想工作、加强业务能力培养、加强廉政建设、加强作风建设、加强司法礼仪和加强从优待警;将庭务管理细化为30分,突出“8个完善”,即完善诉讼服务、完善法庭布置、完善安保工作、完善值班制度、完善保密工作、完善车辆管理、完善卫生管理和完善后勤保障;将审判管理细化为40分,强调“9个规范”,即规范诉前调解管理、规范立案管理、规范诉讼费用管理、规范审判流程管理、规范审判监督管理、规范案件质评工作、规范数据统计和工作台账、规范巡回审判管理和规范执行工作管理。4
  (三)陕西
  陕西富县法院要求人民法庭正式公布其派驻在每个村(社区)的联系法官,并将法官的联系工作规范为“法制宣讲会上说、法律咨询当面说、行动不便上门说、调处纠纷现场说、见面不便电话说”五种方式,具体化了法官的工作方式和工作程序,既方便群众咨询也方便群众监督法官工作。5
  (四)四川
  四川江油法院提出了打造“服务型、阳光型、规范型、效能型”的四型法庭。在规范型的建设上,要求人民法庭建筑专门化、审判用车标识化,以树立法庭形象;立案、诉讼制度上墙化,以规范立案、诉讼各项流程;签章远程电子化,以方便巡回法庭及时出具司法文书;干警驻庭工作制度化,以及时处理案件;干警培训学习制度化、干警司法礼仪制度化等,以规范干警工作方法、提高干警工作能力。6
  (五)广西
  广西在全自治区提出规范化建设的“五化”法庭,即精神文明建设规范化、组织建设规范化、审判工作规范化、管理制度规范化、物质建设规范化,并以红头文件下发了“五化”人民法庭的建设标准意见和实施方案。另外,广西高院还在人民法庭推行电子远程签章系统,解决巡回审判盖章难题。各人民法庭都建立了统一的立案、审判、执行工作管理、诉讼费用管理及印章、档案等一系列的管理规范。目前,广西符合任职条件的人民法庭庭长全部落实了正科级待遇,人民法庭的党支部按照最高人民法院的要求统一建立在人民法庭上。7
  (六)安徽
  安徽蚌埠法院制定了《关于进一步加强全市人民法庭工作的指导意见》,在全市法院开展争创“五化人民法庭”活动。一是设置规模化,按照“三至五处乡镇一处法庭”的原则规范人民法庭人员配置和办公设施配置。人民法庭庭长按副科级配备,至少有 3 名法官、2 名执行人员和 1 名书记员。对未设立人民法庭的乡镇,设立巡回审判点并有相对固定的审判场所和必要的办案设施。二是建设标准化,一类法庭建筑面积标准不少于800平方米,二类法庭建筑面积标准不少于600平方米;设立单独的立案室、人民调解室;审判法庭不少于3个并配备合议室。三是审判规范化,人民法庭要做到立案规范化、审理规范化、执行规范化和服务规范化,依法、全面履行审判职能,公正、高效地审理好各类案件。四是管理制度化,要建立健全审判管理、行政管理、队伍管理和后勤保障等各项规章制度,强化对审判活动和干警言行的规范和约束。五是装备现代化,加强人民法庭的办公装备和网络化建设。8
  (七)各地经验总结
  综合而言,各地人民法庭在规范化建设上主要着力于以下方面:一是法庭设置规范化,或一乡镇一法庭或几乡镇一法庭,同时设有固定的巡回审理办公场所;二是人员配置规范化,至少配备3名法官、1名书记员;三是驻村(社区)法官规范化,公示法官情况、细化法官工作内容和工作方法;四是法庭配置规范化,既要有分工不同的立案、调解、开庭、信访等工作室,又要设置适当的办公面积,确保法庭初具规模;五是人员待遇规范化,确保基层干警的福利待遇;六是工作管理规章制度化、公布化,既有利于干警日常遵守,也有利于群众及时监督。
三、人民法庭规范化建设的问题
  (一)调解任务与社会管理的矛盾
  一方面,人民法庭需要考核民事案件的调解率,强调将纠纷化解在基层。另一方面,人民法庭作为解决农村矛盾纠纷的基层司法机构,承担着深入推进社会管理创新的职责。人民法庭一般都已形成处理各种类型案件的调解模式。根据不同案件的不同性质,抓住矛盾实质进行调解。但由于基层群众法律水平不高,过度强调调解使得人们对法定的权利义务界限更加模糊,排除了法律规范在纠纷解决中的适用,弱化了法律对公民社会活动的指导和规范作用,再加上调解过程的不规范、随意性,反而不利于充分发挥人民法庭参与社会管理的效能。9
  (二)深入群众与司法权威的矛盾
  古语说,“近则不逊”。人民法庭与当事人的“近距离”,一方面为法庭工作提供了一些方便,同时也为法庭工作带来了诸多压力。人民法庭与乡民长期交织在一起,当乡民们不再把法官视为高高在上的拥有权威的主体时,他们在法官面前便少了顾忌,为了达到自己的目的不惜撒泼闹事。而法庭往往无计可施。为了防止出现类似的尴尬,有的法庭总结出经验——不直接作出判决,尽量以调解的方式结案,对于那些无法达成调解而执行又有难度的案件则采用“立案政治学”将其排除在法庭受案之外。10
  (三)经费保障与开展工作的矛盾
  人民法庭的经费,有的从办案款中按一定比例返还,有的从基层法院拨付。不论人民法庭的办案款还是基层法院的经费都本身比较少,导致人民法庭的经费拖欠较多。而人民法庭的工作一大部分需要在广大的辖区内巡回办案。巡回办案所需要的车辆油耗、保养费用,彩色打印机和远程电子签章的设备费用,干警的餐费,固定巡回办公点的维护费用等等,这些庞大的费用远比普通法院日常办案经费要大很多。鉴于人民法庭自身经费的缺乏,实际上能够维持定期巡回办案的法庭并不多。
  (四)干警队伍建设与干警待遇的矛盾
  人民法庭受案范围广、数量大,加之人员少且不精,干警的劳动强度和工作压力相当大。同时作为相对独立单位的基层法庭,其工作生活条件相对较差,各项投入费用及开支负担较重,与法院直属机关相比,其政治、经济待遇却往往不能与其付出的劳动成正比,这严重影响了干警的工作积极性、主动性和创造性。因而,一些年轻、有学历、有能力的法官,往往想尽办法脱离人民法庭而回到县级法院机关,使得人民法庭的干警水平长期得不到补充和提高。
  (五)入乡随俗与司法形象的矛盾
  人民法庭所处的社会环境,往往更重视人情远近。只有法官充分入乡随俗才能更好地开展工作。但入乡随俗的同时,法官也容易沾染办事拖拉、不修边幅、上岗不着装、讲话不规范、开庭不正规、随意改变开庭日期等散漫的乡村不良习气,使司法机关和干警队伍的形象受损。
  四、域外基层司法规范化建设的经验
  (一)美国基层司法情况
  美国最基层一级的政府是市。大约3-5个市设有一个法院,都是由若干个不同分工,相互独立的法官组成,每个法官设立一个办公室,一批助手和工作人员协助其工作,由主审法官独立对其审理的案件负责。法官之间并不互相过问对方的审理活动。法官在审理案件时,也要做相应的调解和社会帮教工作。11
  (二)英国基层司法情况
  英国,在本来不大的国土面积上,设置了数百个郡。每个郡都设有专司基层刑事审判的治安法官。治安法官不论从人数上(接近30000名),还是在处理案件的数量上(约占刑事案件的97%),都在司法实践中起到了主导作用。他们源于基层人民,担当着英国最低审级的案件裁判者,掌握着职业法官所不具备的地方性知识,在处理简单案件中能够灵活运用有普适性的观念、地方习惯、道德观念以及社会经验来灵活处理纠纷,它们主要以解决纠纷为价值目标。12不仅如此,在治安法官将案件移交上级法院即皇室法院后,它还担任着皇室法院法官的次要责任。对于移交的案件以及来自治安法院上诉的案件,治安法官就成为皇室法院的一部分,一名职业法官与不少于2名不超过4名的治安法官一起开庭。13
  (三)印度“人民法庭”的情况
  在印度,存在一种被称之为“Lok Adalat”(意思为“人民法庭”)的多元纠纷解决程序。它并不是法律上所指的法庭,而是通过调解员无偿的调解和各种努力,使纠纷双方当事人达成协议解决纠纷的一种集会或讨论会。一般由省法律服务委员会或者地区法律服务委员会组织。“人民法庭”的成员被称为调解员,他们一般是从在职的或已退休的法官、律师、活跃的公众人物、志愿的社会组织和当地的长者中选用。14法庭成员的数量由组织法庭的机构决定。“人民法庭”受理两类案件:一类是解决没有起诉到法院的争议,另一类是解决起诉到了法院的争议,但该争议是可以通过“人民法庭”调解员帮助达成协议予以解决的案件。解决案件的程序灵活简便,大多数都是在周末进行,通过调解员的引导和谈话,找到争议双方可接受的妥协点,从而达成调解协议。15
  (四)域外基层司法的经验分析
  美国代表了正式法官组成的基层司法模式,英国代表了业余法官组成的基层司法模式,印度代表了退休法官和从未任过法官的其他人士组成的基层司法模式。各种司法模式的目标都是为了解决纠纷而非判断对错;工作人员相对固定且具有一定的法律业务水平;组织结构相对独立,虽然参与基层纠纷调解但不隶属于基层行政机关。这些经验都可以为我国人民法庭的规范化提供有益借鉴。
  五、人民法庭规范化建设的建议
  (一)人民法庭规范化建设的标准
标准的建立有益于提出建议的方向正确性和可推广性。笔者认为,人民法庭规范化建设的标准应当围绕有利于人民法庭的功能发挥这一核心。结合《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》和《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》这两个规范性文件,以及“第三次全国人民法庭工作会议”精神。人民法庭规范化建设的标准应当包括,一是有利于化解矛盾功能的实现;二是有利于便民利民机制的创新;三是有利于司法公开公信的提高;四是有利于法治文化和法律文件的宣教;五是有利于司法改革的推进。
  (二)人民法庭规范化应避免的误区
  人民法庭的规范化是人民法庭的设置、人员、工作程序等方面的正规化,强调的是依法依章办事。规范化不是要曲高和寡、脱离群众,而是要更加符合法律规定、更加有章可循地继续深入群众、服务群众。因此要避免几个误区。误区一,只重视审判而忽视调解。不是只有开庭审判,履行完整的诉讼程序才是正式的法庭工作,才需要规范化。法院调解同样也需要规范化,包括规范的调解环境、符合一审一书的人员配比、着装规范的工作形象、听取各方意见的程序、法言法语的规范使用等等。误区二,只重视坐堂审案而忽视走访调查。不是只有正式的庭审过程才需要规范化,走访调查中的一言一行同样需要规范化。误区三,只重视法庭里办案而忽视巡回办案。巡回办案、深入群众,并非只是为调解纠纷提供法律援助而随便下到村子中来“走过场”,更需要通过规范化来彰显法律的权威、凸显法律工作的严谨、司法过程的严肃。
  (三)人民法庭规范化建设的建议
  1、有利于化解矛盾功能的实现方面
化解矛盾是人民法庭的首要功能和最主要的功能。人民法庭规范化建设首先要保障该项功能的实现。一是要规范人民法庭和巡回点的设施设置。确保每个乡镇一个人民法庭,每个村(社区)一个巡回点;每个法庭都设有独立的法庭、调解室和办公室,规范区分开庭、调解与日常办公,规范使用相应的办公房间;每个巡回点都设有固定的简易法庭和调解室,都设有固定的法官巡回办案排期表;每个简易法庭都要有视频监控设备。二是要规范人民法庭和巡回点的人员设置。依法确保每个法庭至少有三名以上法官、一名以上书记员,有条件的地方,配备司法警察;确保每个巡回点驻有固定的司法助理调解员。三是规范人民法庭和巡回点工作人员的薪酬和日常办公经费。人民法庭和巡回点处在司法为民的最前沿、化解矛盾的第一线,存在前述司法权威、队伍建设、经费保障等问题。在客观环境无法改变的情况下,在人、财、物统归省高院垂直管理后,更需要省级法院从工作薪酬和办公经费上给予人民法庭工作人员较大支持和优先考虑,确保法官留得住、下的去、干的稳。
  2、有利于便民利民机制的创新方面
  一是要规范人民法庭和巡回点的标识,统一标志。例如,采用统一悬挂国徽、统一树立国旗、统一采用赭红色标记、统一在门楣、名称标牌、路口指示牌上标示法徽等做法,提升人民法庭的识别度,让群众能够容易找到人民法庭调处矛盾、能够相信人民法庭代表国家作出评判。二是要规范法律信息设置。设有固定的当地日常民事纠纷和刑事自诉纠纷法律问答展板、立案受理条件、起诉流程等法律信息,服务群众日常自行解决矛盾和提起诉讼的需要。三是规范诉讼费减、免政策的适用和司法救助的开展。省高院对人民法庭的诉讼费减免和司法救助既要严格管理更要大力支持,否则人民法庭无法长期执行该项政策,更会直接伤害群众利益和群众感情。四是规范巡回点的巡回办案,严格落实巡回办案制度,严格遵守巡回办案排期表,方便群众就近获得司法服务。五是规范普通话和少数民族语言的使用,方便民族地区的司法工作开展。
  3、有利于司法公开公信的提高方面
  一是要规范庭审公开。庭审公开是司法审判活动最直接的公开方式。人民法庭本身坐落在最基层。群众旁听庭审具有天然的便利。如果对这种天然便利设置过多的限制条件,更会引发对司法的不信任。因此要严格依法公开庭审,禁止人为设置旁听条件,通过公开促进公信。二是要规范审判流程公开。审判流程公开既有利于群众了解审判活动,又有利于群众和当事人监督审判活动,防止司法腐败和司法不公。人民法庭要在显著位置张贴大字号的司法流程信息,有条件的地方还可以配以图画、动画,提高公开的效果。三是要规范裁判文书公开。鉴于基层网络覆盖的缺陷,人民法庭可以不拘泥于通过互联网公开司法信息,可以通过法庭LED显示屏、法庭公告栏、法庭广播、司法宣传专题活动等途径,因地制宜地公开公布相关司法信息。不过,在司法公开中还要特别注意当地的民俗和少数民族的特殊习惯,防止公开的同时伤害当事人的感情。四是要规范执行信息公开。执行信息的公开依靠村民、居民联系相对紧密的特点,利用村民、居民群体之间的舆论优势,更能有效打击老赖、打击违法拒不执行法院裁判行为,提升司法裁判的权威,增强群众对司法的信心和信任。
  4、有利于法治文化和法律文件的宣教方面
  一是要规范人民法庭工作人员的言行举止,通过言传身教传递法治文化。人民法庭的工作人员在接触群众中,不能因为自己身处基层而放弃《法官职业道德准则》、《法官行为规范》和《法院工作人员处分条例》等规范性文件所要求的行为规范,更应当多作知法、守法、用法的表率,更应当通过每一次与群众的接触,用群众能理解的语言宣传法律、解释法律、引导守法。虽然有时在调处矛盾中需要使用群众语言而非法言法语,但不能跟随群众而随意指责法律、抱怨政府,否则更加加重“近则不逊”的问题,要规范用语以引导正能量、正心态和法治思维。二是要规范人民法庭工作人员的着装。着装的规范、统一,体现着法庭工作的规范和可信赖。不穿统一制服或制服穿着不统一的工作人员,很容易让群众误解为工作散漫、非正式工作人员、办事不牢靠。同时,制服能有效分隔群众与工作人员必要的距离,亦能缓解“近则不逊”的问题。三是要规范法律宣传内容。在法律宣传图册、文字的制作上,最好由人民法院统一为辖区法庭印制,既规范内容又统一形式,易于让不同法庭辖区间的群众对法律有共同的认识和统一的理解。否则,相邻乡镇对法律都理解不同,何谈对法律的信仰或遵守。四是规范新法宣传制度化。基层群众对于新法的了解不可能同步,因而需要各个人民法庭及时宣传新公布的法律、司法解释、行政法规,方便群众紧跟国家法制发展,不断更新法律意识。
  5、有利于司法改革的推进方面
  法院系统所面临的各种问题在人民法庭中同样存在。人民法庭的规模较小又处于审判工作最前沿,最适宜成为司法改革的试验田。周强院长指出,“人民法庭是基础中的基础,推进司法改革要从人民法庭改起,把法庭作为改革的‘试验田’,通过改革法庭工作体制机制,破除人民法庭职能不清、权责不明、保障不力等问题。”16为此,人民法庭在规范化建设中:一是要规范人民法庭职能。在日常工作中,突出围绕审判为中心的案件审理、调解工作,做好本职工作,不缺位。在参与社会管理中,围绕与案件有关的事项,发挥调解优势,指导人民调解工作,不越位。二是要规范建立主审法官办案责任制。配套建立并规范案件登记制度、开庭审理、调解谈话和调查取证的笔录制度、档案封装、保存制度等,严格做到谁审理、谁裁判、谁负责,用各项配套制度约束、保护主审法官的办案活动,确保权责统一。三是要规范人民陪审员的“倍增”与使用,吸纳助理调解员。单靠几名法官和书记员的努力,无法应对大量的案件纠纷。扩大人民陪审员的数量,规范选择适当的人民陪审员,既能提高法庭调查调解时的说服力,又能缓解案多人少的压力。扩大人民陪审员的案件参与程度,规范提高事实调查、程序履行中的人民陪审员的发言权,充分发挥人民陪审员的优势,只在法律适用上由法官负责把关。吸纳有能力、有威望的村民代表、居民代表担任助理调解员,在各个巡回点协助人民法庭工作人员调解当地纠纷。
  结语
  在党的十八届四中全会强调全面推进依法治国后,司法改革已驶入快车道。人民法庭的改革试验田作用更加突出。人民法庭虽小,但却是人民群众寻求诉讼救济的最便捷途径;人民法庭虽在基层,但却是国家司法权力运行和法律实施的最直接窗口。“九层之台起于累土,千里之行始于足下。”规范化建设好人民法庭,既是对群众司法诉求的负责,更是法院自身建设的要求。通过人民法庭规范化建设,探索司法改革经验,提升法院整体规范化水平,构造更加满足人民群众司法新需要的人民法庭新模式。

(作者单位:河西区法院)

1 《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》第一部分第1项。

2 《论语》子路篇第十三篇之六。

3 郭京霞等:《北京构建全覆盖的人民法庭服务网络》,载《人民法院报》2014年7月17日,第001版。

4 张宽明等:《江苏出台人民法庭规范化管理标准》,载《人民法院报》2011年7月28日,第001版。

5 周强:《发扬陕甘宁边区人民司法优良传统 充分发挥人民法院在基层治理中的作用》,载《人民法院报》2014年10月23日第001版。

6 蒋兴旺:《江油法院:坚持群众路线,打造“四型”法庭》,载《中国审判》2013年第10期,第42-43页。

7 黄星航:《256个法庭:广西基层法院三年建设的新辉煌——广西“五化”人民法庭创建工作纪实》,载《中国审判》2009年第8期,第44-45页。

8 成永、吕万里:《市法院开展争创“五化人民法庭”活动》,载《蚌埠日报》2008年10月16日第A03版。

9 徐忠俊:《人民法庭参与社会管理创新探析》,载《中国——东盟博览》2012年第6期,第138页。

10 张青:《社会结构与乡村人民法庭的诉讼模式——基于鄂西南锦镇人民法庭的实证分析》,载《西部法学评论》2012年第3期,第85页。

11 袁诚:《美国基层司法体制印象》,载《法治时代》2003年第11期,第48-49页。

12 李洋:《英国治安法官制度对我国基层司法模式改革的启示》,载《中南大学学报(社会科学版)》2012年第3期,第87-88页。

13 约翰·斯普莱克:《英国刑事诉讼程序》,徐美君、杨立涛译,中国人民大学出版社2006年版,第305页。

14 文华良:《援助与纠纷解决:对印度“人民法庭”制度的考察》,载《河北法学》2012年第11期,第157页。

15 李傲:《法官引领下的印度公益诉讼制度》,载《环球法律评论》2010年第4期,第95页。

16 陈菲:《司法改革:选择人民法庭作“试验田”》,载《人民法院报》2014年7月9日,第002版。

责任编辑:天津高院