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以权利制约为着力点重构错案责任追究制(上)
  发布时间:2015-05-31 16:25:33 打印 字号: | |

 

  孙山 易利娟

    早在上世纪末的司法改革中就已提出过错案责任追究制,公检法司等机关相继制定了大同小异的错案责任追究办法,通过对错案承办人的直接问责形成对权力滥用的威慑,产生了一些效果。然,当该制度亟需深化时,错案责任追究纷纷销声匿迹,随后被所谓的审判纪律处分所取代,由此形成只要没有违纪问题,其他问题都不是问题的司法乱象。没有错案责任追究这个紧箍咒一定程度上导致了权力的放纵和滥用。那么,承办人是否应对错案承负责任呢?这向来是个十分纠结的问题,从用权必须担责的逻辑思维上看,回答是肯定的。以此告诫执法者时刻秉承善良权力人的注意义务,不得失职、不得以案谋私、不得错判,更不能枉法裁判,否则应为此付出相应的代价。鉴此,党的十八大四中全会在依法治国的重大决定中,赫然提出司法应实行“办案质量终身负责制”和“错案责任倒查问责制”以示重典治乱权的决心及其本位的回归。
  一、错案责任追究之滥觞
  (一)我国错案现象及其究因
  1.错案现象的追问
  先哲言:“勿以善小而不为,勿以恶小而为之”,构建对错案实行零容忍,让责任人无处遁形的司法新秩序迫在眉睫。但必须承认,时至今日,错案责任追究仍是一个无论在法律或是司法乃至理论上都没有解决好的老话题。反思过往,如初创时期的20世纪90年代伊始,包括最高法院在内的地方各级法院均以错案追究的名目,制定出内容大致相同的《错案责任追究规定》以回应社会对司法规制的要求。此后,随着错案追究制在司法实践中的试行和推进其靶向出现了调整,终于1998年,最高法院出台了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》和《人民法院审判纪律处分办法(试行)(2009年12月31日已废止),以及2010年发布实施的《人民法院工作人员处分条例》)等规定,其显著的特征是以违纪处罚替代错案追究。造成的直接后果是,只要没有违纪问题,错案问题就不是个问题,一定意义上导致权力的放纵和错案责任追究的虚置化。当下,中央把错案责任追究作为依法治国的重要内容并赋予其新的内涵,有关方面不得不又将其重视起来,但制度的有效构建仍面临着重重考验,是新瓶装老酒还是另起炉灶。历史经验表明,如同有法律不一定有法治一样,有意愿不一定有效果。问题在于,制度由谁来设计和执行至关重要。对此,有人批评指出:“表面轰轰烈烈的错案追究制度实际上几乎没有实效,其原因之一是这一制度设计违反裁判的自然公正原则,是在自断其案”,自我追究,其间,有极大的主观执法随意性,为此形成有错难定、有责难追的局面1。
  应当看到,中国司法运行机制带有明显的趋利性倾向,司法环境及其结构需要治理。错案责任追究制,是用司法结果拷问行为正当性的一种手段,通过纠错问责倒逼案件质量意识,进而实现司法公正,促进社会公平正义。由此可见,错案责任追究制度是我国司法制度体系中不可或缺的重要组成部分,通过责任追究的威慑力保障权力的正当行使,没有问责制司法制度是不完整的,也是不健康的。就监督权层面而言,错案责任追究是保障司法公正的杀手锏,那么,由此引伸出的问题是,在现行体制下错案及责任追究不够有效,人民不尽满意的主要原因在于:一是构成错案的条件问题,现有的定错列举过于宽泛、含混不清、难以操作;二是定错权的归属问题,由本院审判委员会行使案件定错权的制度设计不合理,往往错案都与审判委员会或构成审判委员会成员的庭院长审批、审核权有关联,因利害关系难以保持中立;三是问责机构问题,由于导致错案的行为性质的不同,其追究机构也表现为松散和多元化,无论是纪检监察还是组织政工部门,因其均在本院党组的领导下,该制度设计因裁判权的集体行使也难以摆脱利害干预之嫌;四是问责形式问题,由于现行规定概而统之,对责任形式缺乏对应划分造成含混不清;如,一般而言,完整的错案追究有三种类型:一是构成犯罪的刑事责任;二是违反审判纪律的行政责任;三是有违案件质量标准的司法责任;错案意义上的责任追究专指第三种。然而,恰恰没有该类规定,人为地提高责任追究的门槛,使本应被追究者逃避追究;五是秉承的理念问题,现行体制下的纠错不是本着“以事实为根据,以法律为准绳”,有错必纠的原则,而是在所谓有限再审论即裁决既判力优先的原则下选择性执法,造成再审提请权的对待不公平;六是部门追责力度问题,通常错案是通过院外上诉程序或再审程序产生的,然后由本院定错问责,为此产生本院因利益冲突而抵制,久而久之错案难以问责;七是错案与问责混同问题,现行规定大有将两者混为一谈之势,其实,错案和问责是两个不同的概念,只有定为错案承办人才可能承负责任对价,而司法现实中,只有问责时才算错案,把错案责任视为违纪责任的代名词,淡化错案本身的承负性。行文至此,如若对错案产生原因予以概括的话,这就是非常态下的特定时期,人性贪婪与制度缺陷共同作用于权力寻租由此导致的执法错位现象。因此,结构的调整和环境的治理必然是一个艰巨的过程。在依法治国中如果不能很好地解决司法不公问题,必将影响或滞延强国梦的实现。因为在依法治国的权力链条中司法终极权的地位效应无比重要。只有司法公正政府才能规矩,才能普适社会的公平正义。
  如前所述,法官和法院应如何对待错案责任追究呢?笔者认为,成熟的法律人应持欢迎态度。一方面这是一项国家权力层面上的制度设计,不因个人好恶而改变;另一方面是如不发生错案就没有责任追究可言,对错与否的主动权把握在承办人手里,况且还有错案责任的例外排除规定,错案责任追究针对的是造成错案的人抑或有意制造错案的人。从现实情况来看,多数错案具有有意为之之嫌,即所谓社会指称的关系案、人情案、权力案,甚至少数的金钱案。我们为什么不能容忍错案呢?正如培根所言,一次不公平的判决比多次不公平的举动为祸尤烈,因为这些不公平的举动不过弄脏了水流,而不公平的判决则败坏了水源。如若进一步揭示其真谛,错案形成的价值取向打乱了人们正常的行为预期,所谓行为预期是指人们依照法律规定,事先对自己所从事的行为性质、合法性与否以及目的所作出的判断。司法审判的最佳状态是达到或接近多数人对自己行为的预期,从而完成当事人对裁决的认知度。相反,错案破坏了当事人通过审判获得胜诉的预知性,进而降低对法院、法官和裁决认同感,心生抵触情绪,即便强化裁决既判力也无济于事。一般而言,司法审判实现的行为预期率越高司法越公正,人们对裁决的认同感和守法意识越强。据此,决不允许错案破坏人们行为预期的局面再行延续下去,这不符合人民与国家的最高利益。
  2.错案产生的原因
  错案是法官执业的负产品,是司法肌体上的毒疽,当事人心中永远的痛!其产生原因,既有立法技术、司法体制、机制方面的问题,也有司法人员的素质甚至贪腐问题,这些都或多或少地成为了推动错案的原动力,归纳起来大致如下:
  (1)体制因素
  主要表现为地缘化对司法的禁锢。司法地缘化是司法机关或其工作人员在司法活动过程中受地方党政机关或者地方利益集团的不当控制和干扰,导致司法机关及其工作人员丧失应有的独立权力和地位,从而出现一种在个案审判中司法屈从于行政的权力异化现象2,具体表现为:其一,司法人、财、物的决定权来自地方,物质决定意识;其二,司法权被地方党政权力所支配,甚至司法听命于行政;第三,司法辖区范围以行政划分为依据产生案件重合,一旦某些案件为省、地级政府关注,其诉讼就无法跳出权力控制的怪圈;第四,司法行政化致使法官无法按照审判规律独立审理和裁判;第五,体制问题形成权力案或权力干预的现象。这是今后司法改革、攻坚的重点,也是中国依法治国成功与否的标志。
  (2)机制因素
  主要表现为:一是集体裁判权。司法裁判是一项由法官独立完成的职业,享有权利者应同时担当责任而不是有权无责。实践证明,由庭院长和承办法官集体行使裁判权导致的直接后果是,诉讼中审判权与监督权边界运行不清,责任不明,庭院长成为隐形法官,无法实现责任追究,故需要权力回归;二是人民法院事先上下级沟通,上级事先作出批示,不仅破坏审级独立制度造成审级混同,同时也因形成利益关联,错案难以纠正;三是逃避独立审判,法官遇到疑难问题动辄向上级人民法院请示,待上级作出“批复”或“指示”,其结果是责任不明甚至有权无责,必然导致审级监督名存实亡;四是错案构成条件模糊不清,且认定权交予本院审委会把控不尽合理;五是错案评价机制不健全,一方面评价机构不中立,审、评不分,另一方面评价程序也不够法定化;六是错案追究不到位,由本院审判委员会(下称审委会)定性就等于自己给自己用刑,革自己命的制度设计有违权力制衡的法治规则,难以产生预期效果;七是庭院长分别垄断裁判权遏制了法官办案的独立意志和抗风险能力,亦背离了审判合一的司法规律;八是内部监督系统乏力,各级人民法院内设监察室针对审判中当事人的反映实施监督,但因部门利益关系和权力的部门垄断性,决定其难以秉公办事。
  (3)裁量因素
  自由裁量权是一把双刃剑,善者为矩、恶者为缰。一旦权力被滥用就有可能导致错案,诸如:其一,以权谋私办“三案”,即关系案、人情案、金钱案;其二,滥用自由裁量权,以合法形式掩盖非法目的,造成合法不合理;其三,故意颠倒是非,公然枉法裁判;第四,庭院长假公济私干预案件;第五,职务不作为,如依法应立案的不予立案,应执行的不予执行,应调取证据的不予调取等等。第六,专业能力所致,如参与审批的庭院长和审判长等因法律和法理水平不高,不能胜任复杂的职务工作。司法应尽快制定和出台法官自由裁量规则,以约束日益滥用的裁判权。
  (4)案情因素
  主要表现为非审判意旨所造成的错案,该类情形虽为错案但不属于责任错案而是技术错案,可不予问责。主要有:其一,因当事人的原因获取了在诉讼期间未能提供的新证据;其二,确属新类型案件,即没有可供直接引用的法律明文规定;其三,确属疑难案件,对定性有不同的认识和判断;其四,据以定案的证据发生了变化,如法律和相关规范被修订或废止,又如裁判所援引的依据包括但不限于民事、刑事、行政和仲裁已被撤销等情形。面对新类型和疑难案件难以定性、难以适用法律,难以客观举证,法院和法官对此凸显经验和法理不足难以驾驭但又不得拒绝裁判故导致的错案,该类案件属于非责任错案。但在司法实践中对此类情形应当事先设定严格的限制条件,以免被某些人借机对冲责 任错案。
  (二)域外错案规定与学术主张
  1.对错案的界定
  错案在古希腊时期的法学理论研究中就有提及,并将“正义”作为判决是否公正的基础。如亚里士多德曾言:“正者,合法,公正之谓;而不合法又不公正,是为不正也”3。到了崇尚神学的中世纪,错案的理论研究被纳入宗教体系,当权者认为凡与神法或自然法相抵触的国家法均是非正义、是不具备有效性的法律,而遵循非正义的法律审理裁判的案件即为错案。进入近现代,西方国家对错案标准的界定集中于法律的有效性上,认为法律规范只有被人们遵守才是有效的,正确与否的评判标准在于法官对案件的裁决是否遵循有效法规,遵循即为正确,否则即为错误。但是该标准棘手之处在于何为有效的法律规范。
现代法学也没有错案的明确标准,但通过分析可以看出他们将是否合法、是否符合法律价值作为标准,如日本现代法学家川岛武宜主张错案的标准之“法律价值”包括“正义”、“公正”、“合法”,认为法官审理案件时,必须注意查清事实,并将事实与法律条款对照,在对照的基础上作出法律价值判断,符合法律条款而且也符合法律价值需求的就是对的,否则是错误的裁判。4谷口安平则提出,“民事诉讼必须是正当的,所谓正当的就是正确性,包括两层意思:一是结果的实体正确,一是实现结果的过程本身所具有的程序正确性”5。
  需要指出的是,西方法学理论普遍认为,法官文化背景的不同、个人素质的差异,事实本身的复杂性、不确定性、法官查明事实真相的困难程度以及法律本身的矛盾性、立法者和司法者对法律理解的差异性,决定了法官作出的裁判必然不统一。唯有尽量贴近事实和法律规范才能尽量避免错案,这就是法官实行职业化的意义所在。换言之,错案可以接受能力但不能容忍过失或故意!。
  2.美国法官责任追究制度
  美国的《模范司法行为准则》是对法官惩戒事由的主要规定,该准则也是评价法官行为的主要依据以及对法官实施惩戒的基础性规范。美国对法官的惩戒事由主要是“行为不当”,惩戒方式可以为司法理事会进行私下责备或申斥、公开责备或申斥、命令在一定时间内不派给案件、要求其主动退休、提请国会考虑启动弹劾程序等等。但,法官的裁判行为不得成为惩戒法官的依据,如美国《司法行为与资格丧失法案》之 3A 规定,“如果投诉是直接关于判决或程序裁决的实质性问题,则应予以驳回。即法官可以依照自己对于法律的理解和对具体案件事实的认定独立进行裁判,且不得因此裁判行为受到追究”6。
“美国联邦和州各拥有两套法官惩戒制度,一是法官弹劾制度,由国会或议会负责实施;二是司法惩戒制度,由司法机构或主要由司法人员组成的机构负责实施”7。法官如因违法乱纪、腐败、失职、重罪、或轻罪,应予以弹劾。受到弹劾并判决有罪的法官,要从法院系统除名,并被禁止担任其他公职;如果其行为构成犯罪的,免职后交由联邦最高法院审判。
  3.德国法官责任追究制度
德国关于法官承担责任的范围要严于美国。宪法第97条规定,法官独立并只服从法律。德国的《法官法》第26条第1款明确规定,法官只在不影响其独立的范围内接受职务监督。法官承担责任的前提仅限于其特定的不正当的行为方式。《法官法》第38条规定,法官应在法院的公开场所宣读下列誓言:“我发誓遵循《联邦德国基本法》和法律来行使法官职权,尽我所知、依我所信来进行裁判,一视同仁,仅服务于真理和公正的事业——上帝保佑。”第39条规定,“在本职工作内外,法官的行事应确保有关政治活动不会危及其独立性”。由此,德国法官应当与诉讼中的每一方当事人保持一定的距离(以免有人对其公正审判产生怀疑),公正地对待诉讼当事人,不侮辱也不歧视,在公共场合讨论法律问题方面有责任保持中立,不能对司法独立的信任做出任何损害,违反任一规定法官都有可能受到惩戒。
  在德国,可以启动法官惩戒措施的机构和程序有:(1)法院院长对本院法官行使职务监督,定期对法官进行鉴定;(2)法官纪律法院通过更严厉的司法纪律处分程序对责任法官进行审理。程序为当事人向纪律法院起诉,由纪律法院专门负责对该案件进行调查、审理并做出处分决定。纪律法院里的法官并非专职法官,而是由其他法院的法官兼任。根据《法官法》规定,针对法官的惩戒措施有谴责、警告、罚款、降薪、降级,开除公职,各级法院院长的权限只能采取警告措施,其他惩戒措施由联邦纪律法院或州纪律法院实施。对州纪律法院决定不服的,可以上诉到联邦纪律法院。
  二、错案得以追究的前提
  错案追究不是目的,目的是以问责形式实现威慑力,让每个当事人通过诉讼都能获得公平正义的裁判。达此目标,只靠道德的自我约束是不够的,问责形式的他律机制是不可或缺的。应当指出,我国随着全球化战略的推进,进入了规则国际化的发力期。因此,在制度设计和构建上要有所创新,除立足于国情及优化司法环境治理结构的需要外,还应适度借鉴域外先进经验和理论主张。概而论之,我国错案责任追究制应着手解决如下三个方面的问题:首先是要解决裁判权的归属问题,权力的边际效应决定其不得越矩、代位;其次是解决好权力运行中的有效监督问题;最后是构建有别于前的错案责任追究制度。其中,裁判权由法官独立行使是错案责任得以追究的充分而必要的前提条件。
  (一)实现审判独立
  审判原本就应独立行使,各负其责。群体性裁判是有违独立审判规律的,必然造成以权势法的混迹效应。无疑,坚持审判独立就是在维护宪法原则,其中包括司法机关的独立、法院和法官的独立。
1.司法机关独立行使司法权,禁止行政机关违法进入司法程序干预司法活动,禁止从人身安全、职务升迁、经济保障、个人名誉等方面对司法工作人员直接或间接地施加压力迫使其作出不符合自己意愿的司法决定。
  2.改革法院组织体系,加快改变法院由行政主管部门领导、管理的现状,建立统一管理、统一协调的组织体系,规范案件审理标准,实现司法权的统一。
  3.实现法官独立审判,这是法院审判独立的核心。在法治社会里应深刻理解“法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时,根据他在认真考察后的理解来解释法律。……独立的法官既不属于我,也不属于政府”。8法官不独立,案件的公正性就无从谈起,发生错案必然无法追究。法官独立的前提是实现法官案件审理过程的全程独立,不再将案件提交庭院长审批,庭院长也无权对其他法官审理的案件进行干预,作到真正的透明和公正。此外,还应建立如法官身份保障、任职保障、待遇保障等制度,保障法官真正独立行使审判权。
需要注意的是,法院和法官独立并不等于司法权的膨胀,更不能视为是司法机关一家独大无人监督。相反,是为了更有针对性地加强对司法机关的全面监督,处理好监督部门行使监督职权与法院独立行使司法权的关系,使监督既不干预司法运作又能充分发挥监督的作用,是一种司法权本原的回归和即位。
  (二)改革司法体制,完善司法机制
  1.去司法地缘化
应当指出,没有审判独立的法官就不可能完全专心于裁判的质量,且期间混迹外部党政部门的干预和内部庭院长的审批,一旦形成错案责任人难以确定和追究,必然导致权力放纵,降低司法公正的标准。依宪法原则,司法权作为一项独立的国家权力形式,只能由法律规定的司法机关和司法人员统一行使,决不能因中央和地方的行政划分而被分割,更不能被地缘化,这是建设法治国家的基本要求。唯其如此,法官才能做到依法裁判,权力行使与监督更具规制性和实效性,进而使责、权、利边界清晰化。9
  2.取消法院内部审批权
  法官依法独立审判是法官对案件质量负责的前提,权力意味着责任和担当,即真正担当起善良裁判人的注意义务。事实证明,现行法院内部对案件的裁定意见实行“领导把关,层层审批”的群体化裁判体制,即法官行使审理权,庭院长或审委会行使终极裁判权的现象才是造成权力滥用,有权无责的主要原因。群体裁判、群体究责的惩戒风险必然成为要求法院自认其错的阻力。故此,审批权和变相审批的审核权必须取消。
  3.实现审判权清晰化
  审判权清晰化即权力专属、权责对应,强化合议庭和独任审判员的作用,强调立审分离、审监分离、审执分离以及行政职权和审判职权分离,真正贯彻执行合议制和独任制的审判职能。庭院长除直接在一些重大、疑难案件中担任审判长外,其工作重心应转变为对审判工作的宏观指导和管理上,审委会也应更多地是对重大、疑难案件的法律适用问题着力发声,而不是纠葛在个案裁判上。
  根据《人民法院组织法》和民诉法的有关规定,合议庭和独任制是法院的基本组织形式,代表人民法院独立行使审判权,其它任何组织和个人无权代行。但现行法院内部层层汇报审批,层层把关的审判体制,庭院长虽不直接参与审判,却拥有对案件最终的审批权、审核和签发权;院长的意见还可能成为审委会集体讨论的决议,由此造成了审者不判,判者不审,最终结果是职、责、权不分,一旦发生错案难以追究到人。
  据此,实现错案责任追究制的前提之一,就是必须彻底扭转审判权混迹状况,明确职责,下放权力。具体为:(1)实现法官或合议庭独立行使审判权,取消长期以来庭院长对案件的审批、审核权;(2)去除群体性裁判的陋习,改变群体化的裁判方式。包括改革个案请示制度或案件汇报制度,打破层层审批、审核、“批复”、“指示”、“上下级法院相互沟通”等权力桎梏;(3)规范和限制庭院长的权力,取消庭院长审批、审核权,只保留法律规定的程序和措施决定、批准权;(4)落实审判人员(包括参与人)依过错原则的责任承担,坚决执行错案责任终身制和倒查制。凡法官个人原因造成错案的,由具体承办案件的法官个人承担责任;有审批、审核或批准权介入导致法官违法违纪作出错误决定的,由审批、审核或批准人承担全部责任;法院或地方领导直接干预承办法官的案件作出司法决定造成错案的,由该领导承担责任;集体不诚信导致司法行为错误的,由主要负责人承担责任;(5)强化监督惩戒主体的责任追究形式,落实十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的改革审委会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制配套改革措施,以及域外机关干预审判的问责机制等决定。权有依归,责有所担。
  4.审委会去裁判化
  审委会去裁判化职能改革主要是指审委会不能、也不该在没有亲历审判的情况下长期把持裁决权,甚至有的地方仍沿用所谓经审委会讨论的一审案件,凡上诉改判的均需报二审法院审委会研究决定的司法陋习;。否则可能导致的后果是:一方面取消庭院长案件审批、审核权,另一方面庭院长又利用审委会委员的身份变相控制案件审批权。与此同时,还应强化合议庭功能,明确规范合议庭的职、权、责,改变合议庭只审不判而由庭院长及审委会审批的做法,最大限度减少法院内部行政干预对法官独立、中立裁判的影响。
  (三)加强司法职业化建设
  司法职业化就是将司法职业从社会总体分工的混合状态中分离出来,走向专业细密化、具体化和分工协作化的道路。它通过对司法从业人员尤其是法官的职业化改造,使其具备“同质化、专业化、技术化、正义化”的特征,借以实现我国司法的“去大众化、去地方化和去行政化”,减少或尽量避免发生错案,从而保证司法能够独立、中立、公正地解决社会纠纷。10司法职业化是一个在制度化建设中逐步观念更新的过程,必然带来法院与权力机关、行政机关之间职能范围的制度性调整,需要依赖于国家政治体制改革,采取渐进式策略,以及内生式的改革方略。11司法职业化的终极目标是法官精英化,用理性宣示司法展示人格。
  (四)改造再审纠错、定错、追责体制
  司法裁判作为一个公共产品,技术上有对其进行质量评价的可能,其中,有问题的案件达到一定程度则构成了错案,错案不仅需要通过再审程序纠正,还应对主观过错责任人予以追究,以儆效尤。从权力性质、制衡理论和利益关联原则上析分,纠错权、定错权、追责权同属于监督权。坦言之,本着与时俱进、除弊革新的思想,该项权利由当下法院自身行使 或本院把控不合时宜,事实证明也是无效的,不能适应时代发展中的人们对司法公正的追求和渴望,故不应再墨守成规,应进行根本性的制度改革以回应社会大众对司法的期待。为达到预期效果,对法院生成的错案,再审纠错、定错、追责应寻求系统外的另一部门行使更为符合权力制衡理论的要求。其制度设计的路线图为:近期,可由最高法院在各地设置的巡回法庭承办省级辖区法院内审结的申诉案件,巡回法庭不应把更多的精力放在二审上诉案件的审理中,应当充分发挥最高法院的再审监督职能,以案释法,统一司法。中期考虑在宪法体制下成立跨省级行政区域的专门再审法院,法官由全国人大常委会任免,对全国人大负责。这不仅是个宪法构架,同时在当前中央纪委查办贪腐案件的实效中也得到了验证。方法决定效率,基于此理,在司法地缘化的笼罩下同样是难以查处错案的,应另辟蹊径。至于定错、追错权归属问题,笔者以为,应由“人大”行使最为适宜,依照宪政原则,法院是法律执行部门且由人大产生并对人大负责,案件的定错权和追责权交还于“人大”行使理所当然。并由“人大”制定出符合错案性质的责任追究形式,如对法官进行质询、降级、撤职、劝辞(退)、免除法官资格等,发挥人大的民主代议和监督作用。
  如此设计,是从法治化的语境中以应然的角度审视司法的结果,错案责任追究权应归属于“人大”,即对应产生的各级人民法院的“人民代表大会及其常委会”,至于是同级问责还是提级问责可据情而定。

(作者单位:一中院  天津工业大学)

 

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责任编辑:天津高院