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海洋资源与生态污染公益诉讼案件分析
  发布时间:2015-05-31 16:17:10 打印 字号: | |

  张洪川

  在海洋环境、生态的司法保护中,健全我国现有海洋资源与生态污染公益诉讼将有利于更好地保护我国海洋生态环境资源。因此,本文将主要结合近年来我市审理的海洋资源与生态污染损害赔偿案件,从其特点入手,分析其中存在的问题,并进一步为该类案件审理提出建议、思路。
  一、概述
  公益诉讼相对于私益诉讼而言,系指为了维护社会公共利益而进行的诉讼,其诉讼目的是为了维护国家利益和社会公共利益。2在我国最早被法律所确立的公益诉讼形式就是海洋资源与生态污染损害赔偿的公益诉讼,其中明确提出“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。”3并同时明确了行使海洋环境监督管理权的部门为代表国家对责任者提出损害赔偿要求的主体。从海洋资源与生态污染损害赔偿公益诉讼的范围来看,《海洋环境保护法》将其划定在“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的。”
  法律之所以明确规定海洋资源与生态污染损害赔偿公益诉讼,根本还在于我国宪法第九条的规定,海洋资源同其他自然资源一样都是属于国家所有。因此,对海洋资源的损害就是给国家造成的损害。这种损害有可能是对国家水产资源的损害,也可能是对国家旅游资源的损害,也有可能是对国家生态资源的损害。4
  从现实情况看,我国环境、生态形势日益严峻,国家不断强化以司法手段保障人民群众的环境健康与安全,并将环境资源保护纳入法治轨道的重要一环。党的十八大报告明确提出“保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”的重要战略目标。在这双重背景下,强化司法保障海洋环境、生态就越发重要。而在司法保障海洋环境的各项措施之中,能兼具宣誓国家主权,维护海洋生态环境,并能补偿治理污染损失功能的唯有公益诉讼。
  二、海洋资源与生态污染公益诉讼案件的特点
  从近年来全国及我市审理的海洋资源与生态污染公益诉讼案件来看,该类案件呈现出涉案标的巨大,法律关系、权利主体众多,专业性、技术性强以及法律适用复杂等特点。
  (一)从案件总体来看,受理案件数量少,涉案标的大。仅以天津为例,自2005年以来,近十年中我市法院仅受理两起海洋资源与生态污染公益诉讼案件5,且两起均因“塔斯曼海”油轮与他船相撞导致原油泄露所致。与较少的案件数量形成鲜明对比的是,该类案件诉讼标的额巨大。就成讼的两起案件看,因原告诉讼请求分别包括海洋环境容量损失、渔业资源损失、调查评估费等内容,两案涉案标的额分别高达9837万元、1833万元,总涉案标的达1.167亿元。
  (二)从法律关系来看,涉及法律关系较多,权利主体较为复杂。海洋环境污染案件会造成海洋环境质量的下降,损害不特定多数人的利益,当然也包括国家的利益。6该类案件往往是一个法律行为会侵害多个法律主体的不同权益,形成多个相互关联又彼此独立的法律关系,进而引发多个诉讼。仅从我院审理的两案来看,撞船事故导致油轮原油泄漏并造成部分海域污染这一行为就侵害了两类主体权益。两类主体分别是作为海洋及海洋资源所有权人的国家,以及享有被污染海域海洋捕捞权的渔民或享有该海域养殖权的养殖户等自然人或法人。同时这一行为还导致四类侵权结果的发生:其一造成海洋环境污染;其二对海洋渔业资源造成损害;其三侵害渔民的捕捞利益;其四侵害养殖户的养殖利益。就“塔斯曼海”油轮原油泄漏一案,除天津市海洋局、天津市渔政处代表国家提起诉讼外,还有1346位渔民及31位养殖户等分别或共同提起7宗关联诉讼。
  (三)从案件事实审查来看,事实认定专业性、技术性强,证据认定复杂。案件审理中涉及污染海域环境监测、预防措施合理性及费用认定、污染程度评估、有毒有害性认定、环境容量损失、实际发生损害评估、中长期损失确认、渔业资源价值认定等大量技术性事实的审查,对审理造成困难。另外,由于技术条件、鉴定方法、取样标准、取样时间、地点等存在差异,不同鉴定机构出具的报告往往存在差异,对法院认定基本事实造成影响。
  (四)从案件法律适用来看,适用法律的综合性较强。案件审理涉及到我国多部法律法规以及相关行政职能部门制定的涉及技术监管方面的行政规章。特别是,在该类案件法律适用中必须注意国际公约及国际惯例,在我国所签署的国际公约与国内法存在冲突的情况下,应坚持国际公约优先适用原则。在适用国际公约的同时,还应注意审查我国订立公约时的保留条款,以保证审理该类案件适用法律正确。如我市审理的案件中就适用了《1992年国际油污损害民事责任公约》的若干规定,同时因我国未予签订而排除了《国际油污赔偿基金索赔手册》、《国际海事委员会油污损害指南》等的适用。
  三、该类案件审理中出现的主要问题
  (一)诉讼主体之确定问题
  代表国家提起海洋污染损害案件是《海洋环境保护法》赋予相关职能部门的权利,也是其必须履行的义务。但在以往案件中出现的问题是,在1983年“东方大使”号船一案中,代表国家进行索赔的是环保和水产部门,而在1997年“海成”号船一案中,代表国家进行索赔的是渔政部门,在1999年“闽燃供2”号船一案中,代表国家进行索赔的又变为环保和水产部门。7针对污染事故提出损害赔偿的主体都不相同,政出多头较为混乱。在海洋污染事故中谁才是有权代国家提出赔偿的机关是司法实践中必须解决的问题。
  此外,因为我国海事行政管理“九龙治海”的现实状况,导致各监管部门之间的职能存在交叉,一旦发生海洋损害污染需提起诉讼,哪一部门是适格原告需要明确。如在“塔斯曼海“号一案中,船东提出根据《海洋环境保护法》第五条第三款的规定,对海洋污染造成国家海洋渔业资源损失具有索赔权的主体是海事监管部门,农业部无权要求索赔,因此农业部及其委托的渔政监管部门并非船舶油污损害之诉的适格原告。
  笔者认为,对于究竟由谁代表国家提起诉讼,需要由依据我国法律明确授权的职能机关组织进行。因此,对于该案中船东所主张的主体资格问题,根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第五条第三款、《中华人民共和国渔业法》第七条第二款可知,国家海事行政主管部门,即海洋局为港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理部门,涉及渔业损害的渔业部门应被吸收参与调查处理。在此基础上,根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款规定,行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出赔偿要求,因此在船舶油污损害中如涉及渔业资源损失的,渔政部门有权针对渔业资源所受损害提起诉讼。
  (二)赔偿范围之确定问题
  赔偿范围最终决定了赔偿数额,是污染者承担责任的根本基础。对于不同的污染,不同的国际公约及其国内法进行了不同的限制,因此损害赔偿范围往往是双方当事人争论的主要问题之一。以油污损害这一典型海洋污染损害类型为例,我国于1999年1月5日向国际海事组织交存了《1992年议定书》加入书,为该议定书的缔约国,根据公约优先适用原则,在油污损害赔偿中该议定书应优先适用。议定书中涉及公约赔偿范围条款的约定:“对环境损害(不包括此种损害的利润损失)的赔偿,应限于已实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用;(b)预防措施的费用及预防措施造成的进一步灭失或损害。”但就对于这一范围的理解就存在分歧。一方面认为根据《1992年议定书》对污染损害的定义,公约认可的污染损害赔偿范围仅限于下述四方面的损失:(1)因污染而产生的灭失或损害;(2)对环境的损害,仅限于实际采取或行将采取的合理恢复措施的费用;(3)采取预防措施的费用;(4)采取预防措施而造成的进一步灭失或损害。其他损失如调查评估费等不属于《1992年议定书》所约定赔偿范围。此外,恢复措施仅指为了恢复溢油事件受到污染的特定海域的环境而采取的,不应包括为减少向事故海域的其他油类排放而采取的措施的费用。这一方集中代表了污染者也就是船东一方的利益。另一种观点则与其持相反态度,认为其他损失如调查、评估、鉴定等费用等也应属于赔偿范围之中,最大限度保护被污染者利益。
笔者认为,为查明案件事实而支付的调查、评估、鉴定费用是由污染直接导致的,应属于《1992年议定书》规定的事故导致的灭失或者损害。对于“为减少向事故海域的其他油类排放而采取的措施的费用”,符合我国《海洋环境保护法》中对重点海域污染物排海总量控制的要求,因船舶污染导致总量控制成本增加,且该成本增加与污染存在直接因果关系,应当属于赔偿损失范围。这样才能使污染者承担其全部责任,有利于最大程度地保护海洋环境。
  (三)恢复期间损失范围之认定问题
  海洋环境、生态在被污染后的恢复期间的损失是客观存在的,海洋污染的恢复即便借助人力仍需要相当长一段时间,在该期间内必然出现资源减损等损害。但在案件审理中存在这样一个问题,恢复期间作为一个时间段,期间发生的损失在案件审理中难以凭借直接证据予以确定。而为了保护国家利益,在审理海洋资源与生态污染案件中,又不得不对恢复期间的损失加以确认,因此如何认定恢复期间的损失是法院所必须解决的问题。
  就我们所审理案件中,船东认为渔政监管部门未针对某一特定污染事故是否造成了天然渔业资源的损失提供相应的证据予以证明,因此其请求中、长期渔业资源损失的主张就不能成立。《1992年议定书》认定污染损害的原则是因污染所产生的灭失或者损害与污染有因果关系,因此渔业资源损失属于公约的赔偿范围之内,而且这种渔业损失应包括因受到污染损害而在相当长的时间内持续衰退所造成的中、长期损失。对于中、长期损失数额的确定,根据农业部《水域污染事故渔业损失计算方法规定》(以下简称《损失计算方法》)是采用专家评估法,以现场调查和天然渔业资源动态监测资料为依据,对污染造成的天然渔业资源经济损失做出的客观评估,并非纯理论计算,依此所确定的恢复期间损失具有科学性,应予认定。
  (四)鉴定报告效力之认定问题
  我国绝大多数海洋污染损害鉴定机构隶属于海洋、渔业等行政监管部门,该类诉讼中一方当事人与鉴定部门往往存在着牵连,这种“又做运动员,又当裁判员”的行为,使法院在审理该类案件认定证据时非常被动,对海洋资源与生态污染损害案件审理中鉴定报告作为证据的认定上造成一定障碍。一方面,被告一方往往会对鉴定报告的客观公正性表示异议。另一方面,在现有海洋鉴定领域现实状况下,法院又难以找到其他更为权威、有效的证据。
  四、建议
  (一)进一步加强索赔主体资格的审查,提高审判效率
为了尽可能避免重复诉讼或同一污染行为导致多个原告在不同有管辖权法院分别提起诉讼的情形,法院应加强对主体资格的审查。
首先,应审查诉讼请求与诉讼主体间是否与《海洋环境保护法》第五条规定的海洋监督管理权的机关相符,且该机关的诉讼请求是否在其监督管理权限范围内。如“塔斯曼海”号船案中,天津海洋局与天津渔政处分别就海洋污染损害及渔业资源损害提起诉讼,均符合《海洋环境保护法》的规定,且都在其权限范围内,符合这一立法的目的。
其次,可以要求提起诉讼的机关出具其上级授权文件。海洋污染具有很强的流动性,从行政监督管理的地域管辖来看,污染海域很可能涉及两个或两个以上不同海上行政监督管理机关,有可能存在不同监督管理机关向不同法院分别起诉的情形。为尽可能避免这一情况,法院审查时可考虑要求提起诉讼的相关监督管理机关出具其上级主管机关的授权手续,使其能够在其系统内部明确具体由哪个机关代表国家提起诉讼。比如“塔斯曼海”号案中,由于该案的污染面积大,国家渔业主管机关——农业部为了避免渔业资源的重复索赔,在事故发生后,特签发农办渔[2002]68号《关于指定天津市渔政渔港监督管理处对渤海湾渔业污染事故渔业资源损失进行索赔或诉讼的通知》,该文根据《渔业法》、《海洋环境保护法》的规定,指定天津市渔政处向渔业污染事故责任方提出索赔或诉讼,更加明确天津市渔政处的适格主体地位。
  (二)进一步明确损害赔偿范围,固定诉讼请求
在该类案件审理中,各方当事人对造成污染损害结果一方应承担的赔偿范围存在争议。特别是对于油污损害赔偿中恢复期间损失问题,双方各自基于对《1992年议定书》中赔偿范围条款的解释形成了完全不同的观点。要解决这一问题,我们认为首先应明确是否应当赔偿恢复期间损失。从保护我国海洋生态环境,切实维护国家海洋权益的角度出发,我们应当对赔偿范围条款做扩大解释,将恢复期间损失纳入该类案件的赔偿范围之中。在此基础上,对该类案件的损失的具体数额应当依法予以确定,有法律的依法律、有规章的依规章,有标准的依标准。在无相关条文的情况下,应依据一定标准酌定,最大限度地保护国家海洋环境利益不受损害。
  此外,还应明确界定出恢复期间损失与恢复费用间的界限,避免重复赔偿。比如为恢复因污染造成海洋渔业资源的损害,渔政监督管理机关在相关海域投放鱼苗所产生的费用就应当认定为恢复费用,不应作为恢复期间损失重复进行计算。
  (三)进一步强化司法鉴定制度,增强证据效力
该类案件专业性、技术性的要求强,案件审理中必然要借助鉴定报告实现对案件事实的查明。但如前所述,鉴定机构与案件原告间存在关联关系,为避免该种关联影响鉴定的公正性、权威性,更好发挥鉴定在该类案件审理中的作用,应进一步强化鉴定规则。
  第一,法院指定鉴定机构。尽可能选择与双方均无关联的第三方。在法院选择海洋污染鉴定机构时,尽量选择高校等与原被告双方均无关联的鉴定机构,从而保证鉴定结果的中立性、权威性。如确无符合资质的第三方鉴定机构,由法院指定鉴定机构也应当征得双方当事人同意
  第二,落实鉴定人出庭制度。鉴定报告涉及鉴定方法、技术标准等专业问题,且不同鉴定机构的鉴定结果可能存在较大差异。因此,法院在审查鉴定报告时必须保证鉴定人到庭接受法院及双方当事人的询问,从而使双方当事人能真正接受鉴定结果,使法院真正查清鉴定中的相关事实。
  (四)进一步做好本诉与自然人提起的海域污染侵权之诉的衔接,增强审判社会效果
  该类案件往往会与渔民、养殖户等自然人及法人提起的一般油污损害赔偿案件同时发生,两者之间在案件事实、证据等方面存在重叠。在一些案件基本事实的证据方面,可以协调多个案件的多方当事人通过同一组证据确定案件事实。比如该案中,经各方一致同意,法院委托山东海事司法鉴定中心出具《“塔斯曼海”轮溢油事故共同争议焦点实施评估鉴定报告》,成为不同案件各方当事人认定污染源、污染面积、污染程度等事实的共同证据,有效地提高了审判效率、节约了司法资源。

(作者单位:高院民四庭)

1 天津市高级人民法院民四庭 书记员
2 陈梦琪:《海洋环境污染公益诉讼制度探究》,《中国审判理论研讨会海事海商审判理论专业委员会2013年年会论文汇编》,第311页。
3 《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条。
4 《中华人民共和国海洋环境保护法释义》,http://www.chinalawedu.com/new/21603_21610/2009_11_5_wa517301330151190023050.shtml
5 (2005)津高民四终字第44号“英费尼特航运有限公司、伦敦汽船船东互保协会与天津市海洋局船舶碰撞油污损害赔偿纠纷”与(2005)津高民四终字第45号“英费尼特航运有限公司、伦敦汽船船东互保协会与天津市渔政渔港监督管理处船舶碰撞油污损害赔偿纠纷”
6 王秀卫:《论国家在海洋环境污染侵权案件中的民事主体地位》,载于《河南省政法管理干部学院学报》,2009年01期。
7 赵劲松,赵鹿军:《船舶油污损害赔偿中的诉讼主体问题》,载于《中国海商法年刊》,2005年1月第15卷。

责任编辑:天津高院